以下内容转载自：税务研究

　　作者：赵海益（上海立信会计金融学院财税与公共管理学院）

　　碳达峰和碳中和（以下简称“双碳”）目标的确立是党和政府根据中国国内经济发展的形势和国际环境变化作出的果断决策，也是新时期中国经济发展的新目标和新任务。为确保“双碳”目标如期实现，调整我国能源矿产资源的消费结构已经成为当前和未来应采取的应对措施之一。2021年10月发布的《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确了实现碳达峰、碳中和目标，要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的工作原则；并且提出构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五方面的主要目标，确保如期实现碳达峰、碳中和；还要求全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和目标不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调，增强相关法律法规的针对性和有效性。2021年12月，中央经济工作会议再次强调“双碳”目标的重要性，并指出实现碳达峰、碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，要加快形成减污降碳的激励约束机制。2022年3月，碳达峰碳中和工作领导小组召开会议指出，要推进煤炭有序替代转型，推动煤炭清洁高效利用。

　　一、“双碳”目标下资源税改革的必要性和可能性

　　从本质上来讲，“双碳”目标既要求调整我国能源消费结构，提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平，又要求提升生态系统碳汇能力。我国资源税正是以自然资源作为征税对象，涵盖了煤、原油和天然气三大传统能源矿产，能够从源头上对煤、原油和天然气三大传统能源矿产的开采和使用进行调节。因此，资源税可以在实现“双碳”目标中发挥一定的促进作用（张小芳 等，2021）。

　　（一）资源税在实现“双碳”目标中发挥作用的必要性

　　碳达峰主要指在2030年前，二氧化碳的排放达到峰值，不再增长，并从此逐步回落的临界点。碳达峰是二氧化碳排放量“由增向减”的历史性拐点，也是碳排放与经济增长实现脱钩的重要标志（严秋斯，2020）。碳中和则是指企业、团队或个人在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，通过植树造林、节能减排等形式，抵消自身产生的二氧化碳排放，实现二氧化碳的“零排放”。碳中和不是不排放二氧化碳，而是排放的二氧化碳总量小于或等于被吸收的二氧化碳总量，实现二氧化碳“净排放”为零的目标。根据习近平主席在第七十五届联合国大会上的讲话，中国的二氧化碳排放将于2030年之前达到峰值，并在2060年之前实行碳中和。这是习近平主席对全世界的承诺，也是全体中国人民对世界的承诺。到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。

　　众所周知，煤、原油和天然气是三大传统能源，属于化石能源，是二氧化碳的主要排放来源，也是实现“双碳”目标的主要调控对象。要想在预定的时间内实现“双碳”目标，降低煤、原油和天然气等化石能源的使用，提高非化石能源的消费比重成为重要选项之一。当前至2030年仅剩下8年的时间，8年之后我国的二氧化碳排放量只能下降不能增长。面对碳达峰的刚性要求，在未来8年之中，我国必须降低煤、原油和天然气等传统化石能源的使用和消费比重。为倒逼企业降低对煤、原油和天然气等传统化石能源的使用和依赖，通过税收杠杆调节煤、原油和天然气等传统化石能源的市场价格，提高煤、原油和天然气等传统化石能源的使用成本，从而提高非化石能源的市场竞争力，降低煤、原油和天然气等传统化石能源的使用和消费比重，成为调节我国能源矿产消费结构的重要手段（曾先峰 等，2019）。

　　（二）资源税在实现“双碳”目标中发挥作用的可能性

　　从世界范围分析，能够降低单位国内生产总值的二氧化碳排放量的手段可以分为两大类：一是依赖二氧化碳排放技术水平的提高；二是使用价格杠杆减少传统化石能源的使用（刘明慧 等，2021）。当然，二氧化碳排放技术水平的提高需要时间的积累和沉淀，不可能一蹴而就，而且技术水平的提高也依赖技术市场的培育。因此，价格杠杆成为当前可选择的重要工具。

　　综观我国当前的税收制度，对三大传统化石能源消费起到一定调节作用的税种主要有环境保护税、消费税和资源税。其中，环境保护税以纳税人排放的应税污染物为征税对象，并非专门针对二氧化碳排放而设立。且依据《环境保护税法》，二氧化碳并不是环境保护税的征税对象，环境保护税对二氧化碳的排放难以发挥调节作用。消费税对成品油设有单独的税目，可以算是对能产生二氧化碳排放的化石类能源的征税，但对煤和天然气没有设立相应的税目。由此可见，消费税对三大传统能源只覆盖了三分之一，调节作用有限。2020年9月1日开始施行的《资源税法》将资源税的征税对象分为五大类：（1）能源矿产；（2）金属矿产；（3）非金属矿产；（4）水气矿产；（5）盐。其中，能源矿产主要包括七类：（1）原油；（2）天然气等；（3）煤；（4）煤成（层）气；（5）铀、钍；（6）油页岩等；（7）地热。从税收制度对煤、原油和天然气等三大传统化石能源的覆盖面比较，只有资源税完全覆盖了煤、原油和天然气三大传统化石能源。虽然资源税也并非针对传统化石能源的二氧化碳排放而设立，但在碳税缺位、消费税覆盖不全面的前提下，资源税也就成为调控煤、原油和天然气消费的主要工具（高桂林 等，2020）。

　　另外，比较环境保护税、消费税和资源税的不同征税环节，资源税可以从源头上抑制煤、原油和天然气等三大传统化石能源的开采和使用，促进我国能源矿产资源消费的转型，这是其他税种所不具备的。不过，对照“双碳”目标的要求，资源税仍存在一定的改革完善空间。

　　二、“双碳”目标下资源税改革面临的主要问题

　　“双碳”目标既是中国人民对世界的庄严承诺，也是我国经济发展的内在要求。对标“双碳”目标，降低我国二氧化碳排放水平、提升非化石能源消费比重，同时提升生态系统碳汇能力已经成为一个必然的选择。然而，当前我国能源矿产资源税仍然以调节资源级差收入为主要目的，在能源矿产的税率设计上也没有考虑二氧化碳排放问题，这显然不利于“双碳”目标的实现。此外，森林资源是一种非常宝贵的自然资源，不仅对全球生态系统的平衡具有重要作用，同时还具有重要的碳汇功能。但我国资源税尚未将其纳入征税范围，未能发挥资源税对森林资源的保护和促进合理使用的调节职能。

　　（一）能源矿产资源税征税目标没有及时调整

　　调整我国能源矿产的消费结构，降低我国二氧化碳的排放，已经成为我国经济发展的重要任务。为实现降低我国二氧化碳的减排任务，形成政策合力效应，能源矿产资源税征税目标应当围绕这一新目标和新任务适时地进行调整。我国资源税开征于1984年。当时我国处于计划经济时期，市场经济体系尚未确立，矿产资源品由政府定价，资源配置由政府决定，我国资源税开征的主要目的就是调节资源级差收入，属于典型的“级差资源税”（刘植才，2014）。经过改革开放四十多年的建设和发展，市场经济体系在我国已经确立并不断完善，并在资源配置中起决定性作用。在市场经济体系已经确立的背景下，我国资源税的计征方式在变化，从最初的从量计征到能反映市场价格变化的从价计征方式变化，但资源税调节级差收入的征税目的没有变。